CIUDADANOS UCRANIANOS: ¿REFUGIADOS O PERSONAS DESPLAZADAS?

En los tiempos que vivimos, no hay día en que no leamos una noticia que haga referencia a la condición de refugiado, provocado tanto por las guerras de Siria y ahora de Ucrania, por ejemplo, como situaciones en las que no se respetan los derechos humanos por parte de algún estado o gobierno, sin necesidad de haber entrado en una situación bélica (Venezuela, China, Cuba…)

Hoy en día, nos encontramos ante la mayor crisis de refugiados, con 68 millones de personas obligadas a dejar sus países origen, según los cálculos de ACNUR, la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, organización que vigila el cumplimiento de la Convención de Ginebra 1951 y de su Protocolo de 1967.

El concepto de refugiado fue creado por la Convención de Ginebra de 1951 del Estatuto de los Refugiados para responder a las consecuencias del masivo desplazamiento de personas a que dio lugar la Segunda Guerra Mundial, regulando una forma de protección internacional y ayuda a las víctimas de la guerra. Este concepto está basado en la acción de “no devolución”, que determina que una persona refugiada no debe ser devuelta a un país donde se enfrenta a graves amenazas a su vida o su libertad.

De acuerdo con el artículo 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, un refugiado es una persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.

España se adhiere a la Convención de Ginebra en 1978 y en la actual normativa de la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria en su artículo 3, establece, prácticamente en los mismos términos que la Convención que “la condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de genero u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9”.

Sin embargo, la legislación española va más allá añadiendo el concepto de protección subsidiaria y establece en el artículo 4 de la Ley 12/2009 que las personas que solicitan protección internacional pueden ser beneficiarias de la llamada protección subsidiaria en aquellos casos en los que el Ministerio de Interior aprecia la existencia de motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en la ley, a pesar de no reunir los requisitos para ser reconocidas como personas refugiadas según la Convención de Ginebra de 1951.

En la práctica actual tenemos un claro ejemplo de protección subsidiaria con el caso de los ciudadanos venezolanos que han llegado a España huyendo de un Estado que no garantiza su seguridad, ni los servicios mínimos de alimentación, acceso a medicinas y hospitales, existencia de vulneración de derechos con detenciones ilegales, amenazas de muerte, etc.

Los ciudadanos venezolanos que consiguen llegar a España y solicitan el derecho de asilo, no cumplen estrictamente con el concepto de refugiado, pues no son perseguidos por razón de raza, religión, género, orientación sexual u opiniones políticas (solo en algunos casos ya muy conocidos). En estos casos se admiten a trámite los expedientes de asilo, pues ya ACNUR ha reconocido la situación de urgencia en la que vive Venezuela, sin embargo, después de dicha tramitación, y valorando los hechos y pruebas aportadas, el Ministerio de Interior deniega estas solicitudes, pero concede la protección subsidiaria consistente en la concesión de una autorización de residencia que les permite permanecer en España.

De esta forma, durante el periodo de tramitación de la solicitud de asilo, que es frecuente se demore hasta dos años, debido precisamente al aumento de solicitudes provenientes de Venezuela, cualquier proceso de expulsión en territorio español gestionado contra el solicitante, queda suspendido. Durante ese periodo de tramitación gozan de una autorización de residencia de asilo, que a los seis meses permite trabajar en España (tarjeta roja), pudiendo rehacer sus vidas y pasar a formar parte del mercado laboral. En caso de denegación del derecho de asilo, se les concede la protección subsidiaria para continuar con su residencia en España, en los casos en que ha quedado demostrado que no pueden volver a su país y que han dejado todo atrás sin retorno.

El artículo 10 de la mencionada Ley de Asilo establece como daños graves que pueden dar lugar a la protección subsidiaria los siguientes:

· La condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material;

· La tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante;

· Las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.

Sin embargo, ¿qué está ocurriendo en el caso de los ciudadanos ucranianos desplazados de forma masiva a España y otros países de Unión Europea como consecuencia de la guerra con Rusia?

En este caso de tanta actualidad, no se está aplicando la normativa de asilo ni el concepto de refugiado de la Convención de Ginebra. En el año 2001 se aprueba con fecha 20 de julio, la Directiva 2001/55/CE del Consejo de la Unión Europea, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida. La Directiva de Protección Temporal, se activa por primera vez en la UE desde su aprobación en 2001, el 4 de marzo de 2022 para el caso de los ciudadanos ucranianos desplazados por la guerra contra Rusia.

Dicha Directiva permite acceder a una protección inmediata y otorgar permiso de trabajo y residencia a personas ucranianas, apátridas y nacionales de terceros países con residencia legal en Ucrania que no puedan regresar a su país. Se trata del acuerdo europeo en materia de personas desplazas de mayor dimensión hasta el momento, y que no se activó para el caso de los desplazados de la guerra de Siria, por ejemplo.

Uno de los objetivos de esta directiva es evitar el colapso de los sistemas nacionales de asilo en los diferentes países de la Unión Europea estableciendo además que las personas desplazadas puedan disfrutar de los mismos derechos en toda la UE. No hubiera sido posible tramitar en España por el procedimiento de asilo las más de 75.000 solicitudes que se han realizado, según datos de Ministerio de Interior. Se hubiera producido un colapso en la administración que hubiera impedido realmente dicha protección efectiva.

Esta protección temporal e inmediata, que supone presentarse en la Comisaría de Policía con el Pasaporte Ucraniano y en el momento, emitir una resolución de autorización de residencia y trabajo que permite el acceso al mercado laboral y la vivienda, la asistencia médica y el acceso de los menores a la educación, supera con creces la protección generada por la ley de asilo y protección subsidiaria, no solo por la rapidez en la tramitación y concesión de la residencia y la autorización de trabajo sin contrato laboral previo, sino por el carácter indefinido de dichos beneficios.

Sin embargo, este tipo de procedimientos requieren un control exhaustivo para evitar abusos o desprotección a las personas desplazas. Esta afluencia masiva de desplazados ucranianos afectados por la guerra ha obligado a abrir las puertas de todos los países de la Unión Europea desde la aprobación de la directiva de protección temporal, sin los controles exigidos para una solicitud de asilo. Si bien, era necesario por las circunstancias de urgencias, también ha provocado, como hemos leído en los últimos días en diferentes diarios de prensa, que muchos menores no acompañados estén cayendo a manos de las mafias de trata de personas:

https://www.elmundo.es/internacional/2022/08/23/6304e37821efa011338b45bb.html)

Si bien la Directiva en su Art. 16 había previsto la afluencia de menores no acompañados, con la figura de un tutor legal, la entrada indiscriminada ha impedido llevar un registro real de los menores desplazados:

“1. Los Estados miembros adoptarán lo antes posible medidas para garantizar que los menores no acompañados beneficiarios de la protección temporal dispongan de la necesaria representación a través de un tutor legal, o, en caso necesario, de una organización encargada del cuidado y del bienestar de los menores de edad, o de otro tipo adecuado de representación…

…Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para posibilitar dicho alojamiento. Comprobarán que la persona adulta o las personas en cuestión están de acuerdo. Se tendrá en cuenta la opinión del menor con arreglo a su edad y a su grado de madurez.”

El descontrol de esta situación ha sido denunciado por ACNUR advirtiendo de la existencia de este tipo de mafias que prometen transporte y empleo, y que se aprovechan de una situación de máxima debilidad.

Cuando finalice el derecho a la protección internacional temporal, será cuando la situación se complique para los países de acogida y la reagrupación de familias ucranianas, pues muchos serán los ciudadanos ucranianos que, una vez terminada la guerra, ya no tengan ningún lugar al que volver. Para este caso, establece también la directiva que se permitirá la solicitud de asilo acreditando la imposibilidad de volver a su país por las causas establecidas en la Convención de Ginebra. Probablemente, los requisitos que exige la Ley de Asilo no podrán ser cumplidas por la mayoría de los solicitantes ucranianos que necesiten permanecer en España. Veremos si como en el caso de los ciudadanos venezolanos se les concederá posteriormente la protección subsidiaria. En estos casos, también será de aplicación la residencia por circunstancias humanitarias en caso “de regreso imposible o poco realista”. Es evidente que esta situación dará lugar a nuevo colapso de la administración que esperemos se haya tenido en cuenta.

En conclusión, los ciudadanos ucranianos son personas desplazas y sujetas a la protección internacional temporal pero que finalizada dicha protección podrán cambiar su estatus al régimen de asilo como refugiados, en el país donde residan, cumpliendo los requisitos para ello.

Los que nos dedicamos a esta rama del Derecho vemos en múltiples ocasiones como muchos trámites y procedimientos de migrantes, desplazados y solicitantes de asilo resultan de nula eficacia cuando la administración con trabas burocráticas, falta de criterios unificados entre Comunidades Autónomas, falta de control y retraso en la resolución de las solicitudes, avoca a los solicitantes a situaciones que restringen sus derechos más básicos. Por ello, somos muchos los que solicitamos no solo una legislación migratoria acorde con la realidad y el momento en que vivimos, sino una puesta en práctica eficaz dotando a las administraciones del presupuesto y medios necesarios para llevarlo a cabo.

Raquel González-Irún López.

Socia Directora de ALERA LEGAL, Movilidad Internacional.

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